АРБИТРАЖНЫЙ СУД АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
от 1 ноября 2007 г. по делу № А05-7510/2007
Резолютивная часть решения принята и оглашена 25 октября 2007 года.
Решение в полном объеме изготовлено 1 ноября 2007 года.
Арбитражный суд Архангельской области
в составе: судьи Хромцова В.Н., ведущего протокол судебного заседания,
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Администрации муниципального образования "Город Новодвинск"
к ответчику - Управлению государственного пожарного надзора Главного Управления МЧС России по Архангельской области
о признании частично недействительным предписания от 10.08.2007 г. № 111 по устранению нарушений требований пожарной безопасности
при участии в заседании представителей:
от заявителя - Кошелев В.Н. (доверенность от 01.01.2006 г.).
от ответчика - Земская Т.Д. (доверенность от 29.05.2007 г.), Калинина Н.И. (доверенность от 09.10.2007 г.).
Установил:
Администрация муниципального образования "Город Новодвинск" (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным, вынесенного в его адрес Управлением государственного пожарного надзора Главного Управления МЧС России по Архангельской области (далее - Управление) предписания от 10.08.2007 г. № 111 по устранению нарушений требований пожарной безопасности в части пунктов 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15.
Как следует из материалов дела, в период с 06.08.2007 г. по 10.08.2007 г. Управлением проведено внеплановое мероприятие по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности на имущественном комплексе Администрации.
По результатам проведения внепланового мероприятия Управлением составлен акт № 111 от 10.08.2007 г., в котором отражены допущенные Администрацией нарушения требований Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденных приказом № 313 от 18.06.2003 г. Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - Правила пожарной безопасности), областного закона
от 20.09.2005 г. № 86-5-ОЗ "О пожарной безопасности в Архангельской области" (в редакции областного закона
от 18.04.2007 г. № 343-17-ОЗ, далее - Областной закон) и Федерального закона от 24.12.1994 г. № 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон № 69-ФЗ).
В целях устранения выявленных нарушений требований пожарной безопасности в адрес Администрации вынесено предписание № 111 от 10.08.2007 г.
Данное предписание в части пунктов 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 Администрация считает не основанным на законе, в связи с чем, и обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Заслушав представителей сторон и изучив представленные материалы, суд считает, что требования Администрации подлежат частичному удовлетворению с учетом следующих обстоятельств, установленных в ходе судебного разбирательства.
Установлено, что в соответствии с названными пунктами предписания Управление указало Администрации на необходимость выполнения следующих мероприятий в срок до 01.08.2009 г.:
- осуществить финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности добровольной пожарной охраны; предусмотреть разработку, утверждение и исполнение местного бюджета в части расходов на обеспечение первичных мер пожарной безопасности; разработать и реализовать меры пожарной безопасности для населенных пунктов и территорий муниципального образования (пункты 1, 2, 3 предписания);
- привести в исправное состояние и поддерживать в постоянной готовности пожарные гидранты, отремонтировать неисправные пожарные гидранты (далее - ПГ), в том числе: ПГ 154 на ул. 3-ей Пятилетки, д. 36, ПГ 155 на ул. 3-ей Пятилетки, д. 29, ПГ 157 на ул. Мира, д. 10, ПГ 5 на ул. Ворошилова, д. 9, ПГ 6 на ул. Ворошилова, д. 17, ПГ 99 на ул. Мельникова, д. 27, ПГ 116а на ул. Ударников, д. 13, ПГ 159 на ул. Мира, д. 13, ПГ 169 на ул. Космонавтов, д. 8; установить указатели у гидрантов и водоемов (водоисточников), а также по направлению движения к ним (пункты 4, 5, 6 предписания);
- создать условия для функционирования подразделений муниципальной и (или) добровольной пожарной охраны для обслуживания территорий муниципального образования, находящихся за пределами нормативного радиуса выезда пожарного депо: деревня Павлово, СОТ "Дружба", "Надежда", "Березка", "Восход", "Маяк", "Северная Двина", "Зори Севера", "Радуга", ДОЛ "Северная Рица" ОАО "Быт" (пункт 7 предписания);
- проводить противопожарную пропаганду, информирование населения о принятых решениях по обеспечению пожарной безопасности и содействовать распространению пожарно-технических знаний; установить порядок привлечения граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для городского округа работ в целях обеспечения первичных мер пожарной безопасности; утвердить перечень первичных средств тушения пожаров и противопожарного инвентаря, которые граждане обязаны иметь в строениях, находящихся в их собственности (пользовании), на территории городского округа (пункты 8, 9, 10 предписания);
- в зданиях общежитий № 1 и № 2 на ул. Ворошилова д. 20 и д. 22 оборудовать автоматическими установками обнаружения пожара, системами оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре; в общежитии № 2 дверь электрощитовой выполнить соответствующей пределу огнестойкости 0,75 ч на основании требований ПЭУ; два раза в год проводить проверку качества проведения работ по огнезащитной обработке сгораемых конструкций с оформлением соответствующего акта; провести проверку работоспособности сети внутреннего противопожарного водопровода (пункты 11, 12, 13, 14, 15).
В обоснование своих доводов о незаконности пунктов 1, 2, 3, 7, 8, 9 и 10 предписания Администрация ссылается на следующие обстоятельства.
Администрация, ссылаясь на положения абзацев 4 и 5 статьи 1 Закона № 69-ФЗ, считает, что ей незаконно вменяется нарушение требований пожарной безопасности под которыми понимаются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом, в то время как нарушения, указанные в акте от 10.08.2007, и соответствующие мероприятия по их ним, предусмотренные в пунктах 1, 2, 3, 7, 8, 9 и 10 предписания, не относятся к числу специальных условий социального и (или) технического характера, установленных в целях обеспечения пожарной безопасности. Администрация указывает, что вопросы, обозначенные в названных пунктах предписания, - это основанные на нормах федерального законодательства и законодательства Архангельской области полномочия публично-правового образования (муниципального образования "Город Новодвинск"), которые осуществляются на общих основаниях. Понятие указанных полномочий по своей сути не тождественно понятию специальных условий социального и (или) технического характера, установленных в целях обеспечения пожарной безопасности. При этом исполнение полномочий муниципального образования является прерогативой не одной лишь мэрии Новодвинска, поскольку наряду с ней в структуру органов местного самоуправления входят также представительный орган муниципального образования (Городской Совет депутатов), контрольный орган муниципального образования (ревизионная комиссия) и глава муниципального образования (мэр). Таким образом, по мнению Администрации, необходимое качество исполнения полномочий муниципального образования достигается путем совместной деятельности всех органов местного самоуправления, а не одной лишь мэрии Новодвинска. Администрация считает, что указывая на нарушение требований пожарной безопасности в пунктах 1, 2, 3, 7, 8, 9, 10 предписания, Управление не учитывает, что положения статьи 8
Областного закона и положения пункта 3 Правил пожарной безопасности содержат общие нормы права, не обладающие необходимой конкретикой для того, чтобы эффективно оценить качество их выполнения и они по своему содержанию не имеют ничего общего со специальными условиями социального и (или) технического характера и, следовательно, не являются требованиями пожарной безопасности в том смысле, какой вкладывает в это понятие Федеральный закон "О пожарной безопасности".
Администрация также указывает, что Управление фактически осуществило мероприятие по контролю в отношении муниципального образования "Город Новодвинск" в целом, тогда как в компетенцию данного органа входит лишь контроль за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а не за деятельностью публично-правового образования (муниципального образования "Город Новодвинск").
Суд считает, что требования Администрации о признании недействительным оспариваемого предписания в части указанных пунктов не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
Доводы о превышении Управлением полномочий при вынесении предписания в отношении Администрации отклоняются судом как несостоятельные по следующим основаниям.
Согласно статье 6 Закона № 69-ФЗ государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности. В соответствии с названной нормой должностные лица органов государственного пожарного надзора при осуществлении надзорной деятельности имеют право, в том числе, осуществлять государственный пожарный надзор за соблюдением требований пожарной безопасности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами;
В подпунктах 1, 2 пункта 6 "Положения о государственном пожарном надзоре", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2004 г. № 820, установлено, что органы государственного пожарного надзора в рамках своей компетенции в том числе организуют и осуществляют надзор за соблюдением требований пожарной безопасности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами, проводят в соответствии с законодательством Российской Федерации дознание по делам о пожарах и по делам о нарушениях требований пожарной безопасности.
В Правилах пожарной безопасности установлены требования пожарной безопасности, обязательные для применения и исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их должностными лицами, предпринимателями без образования юридического лица, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства в целях защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды (пункт 1 указанных Правил).
Изложенные нормы и положения свидетельствуют о том, что Управление наделено правом осуществлять государственный пожарный надзор за соблюдением требований пожарной безопасности и органами местного самоуправления, в том числе, и путем выставления в их адрес предписаний об устранении нарушений и соблюдении требований в области пожарной безопасности.
Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Из статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) следует, что ненормативные акты государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
Как разъяснено в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.96 г. № 8, если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает права и охраняемые законом интересы юридического лица, то в соответствии со статьей 13 ГК РФ он может признать такой акт недействительным (абзац 2 пункта 1 Пленума). Основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта органа государственной власти являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом прав и охраняемых законом интересов юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием (п. 6 Пленума).
В рассматриваемом случае, мероприятия, отраженные Управлением в пунктах 1, 2, 3, 7, 8, 9 и 10 оспариваемого постановления - это вопросы, которые отнесены Областным законом
и Законом № 69-ФЗ к компетенции органов местного самоуправления, в том числе, и к компетенции Администрации, в целях осуществления полномочий в сфере пожарной безопасности.
Мероприятия, отраженные в названных пунктах оспариваемого предписания, по сути своей повторяют содержание норм права регионального и федерального законодательства в области пожарной безопасности.
Таким образом, суд считает, что оспариваемое предписание в части пунктов 1, 2, 3, 7, 8, 9 и 10 не нарушает прав и законных интересов Администрации, поскольку представляет собой содержание общих норм права, регулирующих вопросы компетенции Администрации в целях осуществления полномочий в сфере пожарной безопасности.
Судом отклоняются доводы Администрации о том, что исполнение полномочий муниципального образования является прерогативой не одной лишь мэрии Новодвинска, а положения статьи 8
Областного закона и положения пункта 3 Правил пожарной безопасности содержат общие нормы права, не обладающие необходимой конкретикой для того, чтобы эффективно оценить качество их выполнения и не имеют ничего общего со специальными условиями социального и (или) технического характера.
При этом суд исходит из того, что указанные положения не имеют правового значения для оценки законности положений законодательства, содержащихся в названных пунктах предписания.
При таких обстоятельствах, поскольку оспариваемое предписание Управления в части пунктов 1, 2, 3, 7, 8, 9 и 10 соответствует нормам действующего законодательства и не нарушает прав Администрации, суд отказывает в удовлетворении требований Администрации в этой части.
Вместе с тем, суд соглашается с доводами Администрации о незаконности оспариваемого предписания в части пунктов 4, 5, 6, 11, 12, 13, 14, 15 по следующим основаниям.
Как было указано, пунктами 4,5 и 6 предписания на Администрацию возложена обязанность по ремонту и содержанию пожарных гидрантов, используемых для обеспечения пожарной безопасности объектов жилищного фонда и инженерной инфраструктуры, а пунктами 11, 12, 13, 14 и 15 возложена обязанность по ремонту и содержанию имущества (здания общежитий № 1 и № 2), находящегося в хозяйственном ведении муниципального унитарного предприятия "Жилкомсервис" (далее - МУП "Жилкомсервис").
В части 2 статьи 37 Закона № 69-ФЗ установлено, что организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности.
Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут собственники имущества и лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители предприятий (часть 1 статьи 38 Закона № 69-ФЗ).
В силу пункта 10 Правил пожарной безопасности собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители и должностные лица организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должны обеспечивать своевременное выполнение требований пожарной безопасности.
Установлено, что на территории муниципального образования "Город Новодвинск" осуществляет свою деятельность МУП "Жилкомсервис", созданное на основании постановления Администрации № 600 от 29.09.1997 г.
Как следует из пункта 3.1 Устава данного предприятия, оно создано в целях оказания услуг по содержанию и эксплуатации жилищно-коммунальной инфраструктуры города, внутридомового дорожного хозяйства, объектов внешнего благоустройства муниципального жилого фонда и получения прибыли от своей деятельности. При этом в соответствии с пунктом 3.3.1 Устава предприятие осуществляет содержание, обслуживание, капитальный и текущий ремонт муниципального имущества: муниципального жилищного фонда, его инженерной инфраструктуры, придомового внешнего благоустройства; объектов коммунального хозяйства; тепло-водопроводных, энергоснабжающих, ливневых и канализационных сетей города, а также техническое обслуживание жилого фонда, обеспечивающее бесперебойную работу инженерного оборудования и исправное состояние конструктивных элементов (пункт 3.3.5 Устава).
Согласно передаточному акту от 08.12.1997 г. за МУП "Жилкомсервис" закреплено на праве хозяйственного ведения муниципальное имущество, в том числе, объекты жилого фонда МО "Город Новодвинск" - общежития, мероприятия по которым отражены в пунктах 11, 12, 13, 14, 15 оспариваемого предписания.
Кроме того, из представленных документов следует, что дома жилого фонда, поименованные в пунктах 4 и 5 оспариваемого предписания также находятся на обслуживании МУП "Жилкомсервис" в соответствии с договорами на управление многоквартирным домом, что подтверждено протоколами общих собраний собственников помещений во многоквартирном доме, имеющимися в материалах дела.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.02.1999 г. № 167 утверждены "Правила пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации" (далее - Правила).
В соответствии с абзацем 12 пункта 88 Правил обязанность содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарного водоснабжения, включая пожарные гидранты, задвижки, краны, установки автоматического пожаротушения, устанавливать на видных местах соответствующие указатели согласно требованиям норм противопожарной безопасности целиком и полностью возложена на абонента системы коммунального водоснабжения и канализации, понятие которого дано в пункте 1 названных Правил. Здесь под абонентом понимается юридическое лицо, а также предприниматели без образования юридического лица, имеющие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении объекты, системы водоснабжения и (или) канализации, которые непосредственно присоединены к системам коммунального водоснабжения и (или) канализации, заключившие с организацией водопроводно-канализационного хозяйства в установленном порядке договор на отпуск (получение) воды и (или) прием (сброс) сточных вод.
К числу абонентов могут относиться также организации, в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении которых находятся жилищный фонд и объекты инженерной инфраструктуры; организации, уполномоченные оказывать коммунальные услуги населению, проживающему в государственном (ведомственном), муниципальном или общественном жилищном фонде; товарищества и другие объединения собственников, которым передано право управления жилищным фондом.
Из представленных материалов следует, что пожарные гидранты, поименованные в пунктах 4, 5, 6 оспариваемого предписания обеспечивают пожарную безопасность домов, управление которыми в соответствии с договорами и Уставом осуществляет МУП "Жилкомсервис, которое и является в данном случае абонентом в силу определения, данного в пункте 1 Правил.
Таким образом, именно названное предприятие несет ответственность за выполнение мероприятий, указанных в пунктах 4, 5, 6 оспариваемого предписания, в связи с чем возложение Управлением этой обязанности на Администрацию является незаконным.
Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27.09.2003 г. № 170 утверждены Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда (далее - Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда).
Эти Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда определяют правила по эксплуатации, капитальному ремонту и реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства, обеспечению сохранности и содержанию жилищного фонда.
Согласно пункту 5.6.2 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, организации по обслуживанию жилищного фонда (коим в данном случае является МУП "Жилкомсервис") должны обеспечивать эксплуатацию: шкафов вводных и вводно-распределительных устройств, начиная с входных зажимов питающих кабелей или от вводных изоляторов на зданиях, питающихся от воздушных электрических сетей, с установленной в них аппаратурой защиты, контроля и управления; внутридомового электрооборудования и внутридомовых электрических сетей питания электроприемников общедомовых потребителей; этажных щитков и шкафов, в том числе слаботочных с установленными в них аппаратами защиты и управления, а также электроустановочными изделиями, за исключением квартирных счетчиков энергии; осветительных установок общедомовых помещений с коммутационной и автоматической аппаратурой их управления, включая светильники, установленные на лестничных клетках, поэтажных коридорах, в вестибюлях, подъездах, лифтовых холлах, у мусоросбросов и мусоросборников, в подвалах и технических подпольях, чердаках, подсобных помещениях и встроенных в здание помещениях, принадлежащих организациям по обслуживанию жилищного фонда.
Организации по обслуживанию жилищного фонда, обслуживающие электрооборудование жилого дома, обязаны обеспечивать нормальную, безаварийную работу силовых, осветительных установок и оборудования автоматизации (пункт 5.6.6 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда).
Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда также предусматривают обязанность обслуживающей организации инструктировать нанимателей, арендаторов и собственников жилых помещений о порядке их содержания и эксплуатации инженерного оборудования и правилах пожарной безопасности (пункт 2.1), а поскольку МУП "Жилкомсервис", осуществляющее жилищно-коммунальное обслуживание несет имущественную ответственность за сохранность обслуживаемых объектов и предоставленное ему на обслуживание муниципальное имущество, то оно обязано выполнять и требования пунктов 15 и 108 Правил пожарной безопасности в части обязанности установления распорядительным документом противопожарного режима, соответствующего пожарной безопасности объекта и укомплектования здания общежития первичными средствами пожаротушения, а также пункта 3 названных Правил в части выполнения требований норм пожарной безопасности "Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией (НПБ 110-03)", утвержденных Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий № 315 от 18.06.2003 г. и требований норм пожарной безопасности "Проектирование систем оповещения людей о пожаре в зданиях и сооружениях (НПБ 104-03)", утвержденных Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий № 323 от 20.06.2003 г.
Согласно пункту 11 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.2006 г. № 491, содержание общего имущества включает в себя меры пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Правилами также предусмотрена ответственность управляющей организации за ненадлежащее содержание общего имущества.
При таком положении МУП "Жилкомсервис", заключив договоры на управление жилыми домами и приняв на себя обязательства по их содержанию, обязалось тем самым обеспечивать меры пожарной безопасности.
Таким образом, поскольку именно МУП "Жилкомсервис" несет ответственность за выполнение мероприятий, указанных в пунктах 11, 12, 13, 14, 15 оспариваемого предписания, возложение Управлением этих обязанностей на Администрацию также является незаконным.
Арбитражный суд, руководствуясь статьями 112, 167 - 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
решил:
Признать недействительным предписание № 111 от 10.08.2007 г. по устранению нарушений требований пожарной безопасности, вынесенное Управлением государственного пожарного надзора Главного управления МЧС России по Архангельской области в отношении Администрации муниципального образования "Город Новодвинск" в части пунктов 4, 5, 6, 11, 12, 13, 14, 15.
В удовлетворении остальной части предъявленных требований отказать.
Взыскать с Управления государственного пожарного надзора Главного управления МЧС России по Архангельской области в пользу Администрации муниципального образования "Город Новодвинск" расходы по государственной пошлине в сумме 1100 руб., уплаченных по платежному поручению № 1860 от 23.08.2007 г.
Решение может быть обжаловано в срок, не превышающий месяца со дня его принятия, путем подачи жалобы в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд.
Судья
В.Н.ХРОМЦОВ
